非公企业实行职代会制度的基础性问题研究

近些年来，随着市场经济的发展，以及企业所有制结构的多元化和职工民主权利的提升，作为企业民主管理基本形式的职代会制度已突破公有制企业的界限，日益被广大非公企业所借鉴和采用。与此同时，为了更好地保障企业职工的合法权益，维护劳动关系的和谐稳定，全国多数省市专门对职代会制度进行了地方立法，推动广大非公企业建立健全职代会制度。在当前我国劳动关系矛盾日益突出的新形势下，我们需要重新审视职代会的适用范围，探讨职代会制度的普适价值，并通过国家层面的立法工作，推动广大非公企业建立健全职代会制度，从而促使这一中国特色的基层民主制度更好地扎根发芽，进而有力地推动中国民主政治的发展进程。

一、职代会作为中国特色的基层民主管理制度具有普适性

（一）职代会制度的性质

职代会作为企业民主管理的基本形式，是我国基层民主政治建设的重要内容。这一工作定位并不仅仅是针对公有制企事业单位而言，也包括广大非公企业在内。这是因为，关于职代会制度的性质，包含了以下三个层面的内涵：

一是职代会是我国企业实行民主管理的基本形式。

企业实行民主管理有多种形式，如厂务公开、集体协商、职工董事职工监事，劳资沟通会、总经理信箱等。而职代会制度则占据基础性地位，在民主管理制度中具有不可替代的作用。一方面，职代会具有最广泛的代表性和充分的民主性，它是一项职工全员参与的“代议制”民主形式；职代会具有更为宽泛和全面的职权范围，它不仅限于维护职工权益，还涵盖了参与企业经营管理、发挥民主监督等多方面的作用；职代会具有完整的组织体系，它的一整套以民主集中制为原则的议事规则、工作制度和组织保证确保了职代会开会和闭会期间企业民主管理都能够正常开展。另一方面，职代会制度是唯一一项能够与任何其他民主管理形式都产生交集的制度，其他民主管理形式都可以并应该通过与职代会制度的整合与互动，进一步增强规范性、民主性，发挥出更大的效能；而且企业职代会的运作质量直接决定了民主管理工作的水平，也直接推动其他民主管理制度的作用发挥。

二是职代会是协调劳动关系的重要制度。

劳动关系是企业内部的基本关系，在市场经济条件下，劳动关系呈现复杂化、多元化的态势，协调劳动关系成为企业管理的永恒主题之一。职代会制度为企业和职工之间搭建了有效的沟通和协商平台，职代会的价值目标是通过职工有序的参与和协商有效化解企业和职工的利益矛盾，以推动企业劳动关系的和谐稳定，促进企业和职工协商共谋、共同发展。

三是职代会是职工行使民主管理的权力机构。

职工通过职代会参与企业民主管理是一种集体行为，是企业职工群体意志的表现。这里的权力机构不同于企业的行政权力机构，而是法律赋予职工知情权、参与权、表达权和监督权的具体体现，其重心是保障职工行使民主参与权力的制度平台。

（二）职代会制度的作用分析

职代会作为一种基层民主制度，它对于保障职工权益、协调劳动关系、促进企业发展、维护社会稳定都具有十分重要的意义。具体而言，企业职代会的机制作用主要体现以下四个方面：

1.发挥参与作用，促进企业健康持续发展。职工群众是企业各项经营管理活动实施的主体，确保职工群众获得一定的知情权和参与权，充分体现了对职工群众主体地位的尊重，企业重大经营管理事项让职工参与和知晓，取得职工群众的认同和理解，有利于增强实际工作中的贯彻力和执行力，提高企业的整体实力。职工群众中蕴含了无穷的智慧，职代会为职工参政议政提供了制度平台，让职工感受到企业对职工劳动价值的充分尊重，有利于调动职工群众的积极性，为企业经营管理和发展献计献策，促进科学民主决策和管理。与之相反，一些企业正是因为企业内部民主管理制度缺失，缺少有效的沟通渠道，企业与职工之间信息不对称，沟通不畅通，引发了职工群体性纠纷事件。

2.发挥维护作用，保障职工合理合法权益。现代企业制度下，企业正常运作必须由多种要素构成，比如资本、管理、技术、劳动等等，而且这些要素缺一不可，劳动作为其中的一部分，不能仅被视作一种被支配的要素。职代会作为民主制度，为职工维护自身的合理合法的权益提供了重要的制度保证，如通过对涉及职工切身利益事项的审议表决程序，有效地保障职工的话语权，并通过民主权利的实现以有效维护职工的经济权益；同时，这一制度又兼顾了企业出资者、经营管理者和劳动者各方利益，是公司治理结构下实现各方的权利制衡的重要组成部分。

3.发挥监督作用，形成内部民主制约机制。民主的本质是制约，制约的目的是防止权利腐败。职代会是群众监督的重要载体之一。企业重大经营决策及相关事项定期在职代会上公开，使企业经营管理者的管理行为受到职工群众的监督；另外，通过对职代会提案办理情况、职代会审议通过的重要事项的落实情况、集体合同和专项集体协议的履行情况、企业执行劳动法律法规政策的情况向职代会汇报，能够有效发挥职工群众的监督作用，使国家的劳动法律法规得以在基层有效执行，促进企业内部建立起健康有效的民主制约机制。

4.发挥协调作用，构建和谐稳定劳动关系。劳动关系的核心是利益关系。随着企业产权制度、分配制度以及管理模式的变化，企业内部利益关系呈现复杂化、多元化的趋势，不仅企业与职工之间存在利益差异，职工相互之间也存在利益差异，妥善协调利益关系，化解利益矛盾成为企业常态性的工作，也是保证企业建立和谐稳定劳动关系的关键环节。职代会制度以其最广泛的代表性、公正合理的议事规则成为协调劳动关系最有效的机制，使企业内部建立起良好的合作关系，使劳动关系健康、和谐、均衡发展。如企业通过职代会及时了解和掌握职工的利益诉求，争取职工对经营管理各项制度和重要决策的认同和支持；职工通过职代会充分表达利益诉求，维护和主张自身权益。发生劳资矛盾时，职代会制度能够将不同利益群体的诉求纳入到规范有序的框架内进行协调，化无序的纷争为有效的协商，最终形成相对公正合理的利益格局，维护劳动关系的和谐稳定。

二、非公企业实行职代会制度的理论基础与法律依据

（一）理论基础

1.利益相关者理论。现代组织理论认为，公司作为一种有效率的组织，是一个由物质资本所有者、人力资本所有者等利害关系人组成的契约组织。在这一契约组织中，股东、职工等各种利益主体之间都是平等的独立主体，这种主体地位决定了公司法人治理结构是一种协调各利益主体之间“共同治理”的机制。在这种“共同治理”的机制下，吸纳职工的广泛参与，便成为企业管理的一种必然选择。而且职工作为企业的重要利益相关者，企业通过职代会制度实行民主管理，能够集思广益，减少决策上的失误，提高劳动生产率和经济效益；也能够加强群众监督，避免个别领导干部独断专行、暗箱操作。

2.劳权理论。现代管理理论越来越强调以人为本，充分发挥人的主观能动作用，挖掘人的最大潜能。对企业来说，就是要尊重职工、关爱职工，摒弃那种将职工只当作“廉价劳动力”的观念，确立人是企业中最具活力、最具能动性和创造性的要素。现代劳权理论认为，企业由资本、管理、技术、劳动等多种要素构成，现代企业制度要求整合各种要素，使其各自最大限度地发挥作用。劳动者作为其中的一部分，不仅仅是一种被支配的要素，职工有权作为劳权代表通过职代会制度参与企业管理，尤其是与企业经营管理方就涉及职工切身利益的事项进行民主协商，维护自身合法权益，而不应由企业经营管理方单方面决定。另外，企业要想实现生产要素的最佳组合，就必须发挥劳动者的积极主动的参与作用。

3.劳资和谐理念。在市场经济条件下，劳动关系在建立和运行过程中，需要通过有一定的制度平台，使双方在相应的制度约定下，协调彼此的利益要求，达成解决问题的办法。构建和谐劳动关系，就要使作为劳动关系主体一方的职工的平等地位和权利得到保障和尊重，并能够通过合法、有效的途径和渠道充分表达他们的愿望和诉求；而且在涉及职工切身利益的问题上，需要由雇主与职工双方共同协商和决定。而实现这一目标需要建立公正有效的协调劳资双方的机制，而企业的职代会制度能有效承担这一职能，通过少数服从多数原则的遵从，协调企业内部劳动关系，使企业内部不同利益群体建立起互相合作的利益共同体，促进企业的和谐稳定。

（二）法律政策依据

在法律规范层面，《宪法》、《劳动法》、《公司法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律法规，以及党的工作报告等重要文件都可以看到“通过职代会和其他形式，实行民主管理”的类似表述，这些法律法规和政策文件明确了职代会是民主管理制度的基本形式的法律地位和主体作用。《宪法》第二条第三款和第十六条第二款分别规定：“人民依照法律法规，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《公司法》第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”。《工会法》第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”；第三十三条规定：“企业职工方一方与企业可就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。《劳动合同法》第四条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”；第五十一条规定：“企业一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”这些重要的法律制度一脉相承的确立了职代会在民主管理活动中的主体地位，为非公企业实行职代会制度提供了重要的法律根据。此外，党的十八大报告、国务院《中国的民主政治建设》白皮书等重要政策文件中，都明确提出了“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”等要求，也为非公企业实行职代会制度提供了重要的政策依据。

三、非公企业实行职代会制度的必要性与可行性

（一）必要性分析

首先，非公企业建立职代会制度是贯彻执行法律法规规定的需要。如前所述，我国现行的多部法律对通过职代会或者其他形式，实行民主管理都有明确规定。多年来，在法律法规的支撑下，职代会在沿革发展中已形成完整的制度体系。职代会在民主管理制度中的核心地位是其他任何形式都无法取代的。较其他民主管理的制度和形式而言，职代会制度更具有代表的广泛性、职权的全面性、组织制度的完整性、议事规则的规范性。它以尊重职工的民主权利为基础，以职工的广泛参与为特征，以规范的民主程序为保障，以协调劳动关系为重点，以实现企业与职工的共同发展为目标。众所周知，企业运作必须遵循法律法规的规定；企业的发展，必须在法律法规的框架内进行。因此，企业要依法运作和发展，必须认真贯彻执行法律法规的规定，建立职代会制度。

其次，非公企业建立职代会制度是通过加强自身管理、促进自身发展的需要。在市场经济条件下，企业要获得最大的效益、取得长足的发展，必须要以人为本，通过加强自身管理来凝聚广大职工。职代会制度本身就是企业管理制度体系中的重要内容，其运作基础就是充分尊重和信任职工、维护职工的合法权益和企业的整体利益。只有通过职代会制度的运作，全心全意地依靠职工办企业，蕴藏在职工群众身上的积极性、主动性、创造性才会被最大程度的调动起来，企业才能获得更好更快的发展；只有通过职代会制度的运作，维护职工的合法权益，职工群众的聪明才智、奉献精神才会被最大程度地发挥出来，职工群众的自身价值才能得到充分体现，职工群众才会随着企业整体利益的最大化充分实现自身的发展。

再次，非公企业建立职代会制度是构建和谐企业的需要。随着经济体制和产权制度改革的逐步深化，劳动用工方式、职工队伍结构都发生了深刻的变化，企业中的不同职工群体都有不同的利益诉求，而职代会作为协调劳动关系矛盾的机制，正是以职工代表必须反映表达职工群众真实意愿为出发点，以充分发扬民主为基础，以少数服从多数为原则，通过职工代表行使平等的表决权，确保职代会审议通过的涉及职工切身利益的重大事项得到大多数职工的认同，最大限度地体现公平公正和正义，实现不同职工群体利益的大体均衡，从而有效地维护了劳动关系的和谐稳定，有效地推进了和谐企业的构建。

（二）可行性分析

对于非公企业来说，建立健全职代会制度并不会增加太多的管理成本或负担。这是因为：一是职代会制度本身属于企业管理制度的内容之一，建立职代会制度是对企业管理制度的完善，是企业完善科学管理的题中应有之义；二是职代会每年至少召开一次会议，对企业的经营管理效率和成本不会产生很大的影响，即使是跨地区、跨行业的的大型集团型企业，一年一次的职代会的会议成本也是企业完全可以承受的；三是企业的发展规划、年度经营管理情况等工作本身都是每年必须做的，制定的涉及职工切身利益的规章制度或者重大事项本身也是必须听取职工群众的意见建议的，而职代会就是为职工参与企业经营管理提供的一个制度平台，企业通过职代会，报告上述工作、规章制度和重大事项，听取职工群众意见和建议；四是职工群众依法有对企业经营管理和发展状况的知情权、参与权、表达权和监督权，企业的经营管理和发展状况的好坏，与职工群众的劳动经济权益、发展权益有着直接的影响，而职代会就是满足和保障了职工群众对企业经营管理和发展状况的知情、参与、表达和监督，从而调动和激励了职工群众的积极性、创造性，能够有效地促进企业的发展。

近些年来，为适应非公经济的迅速发展，全国各地积极尝试和推进非公企业建立职代会制度。非公企业职代会的建制，不仅有了量的突破，而且不断地规范和完善。一些地方在非公企业职代会制度建设方面还总结了许多成功的并被实践证明行之有效的经验和做法，如职代会组织制度设计，将职代会和集体协商制度有机结合，相互补充，充实完善；非公企业职代会职权定位，区域性、行业性职代会制度安排等，已经得到社会各界、企业和广大职工的普遍认同。大量实践证明，在非公企业可以建立职代会制度，履行相应的职权，职代会在非公企业有着广泛的适用性，而且其在协调劳资关系、促进企业发展和维护职工权益方面发挥了越来越显著的作用。

四、推进非公企业职代会制度建设需注意的事项

（一）建制基础与形式

由于非公企业在发展规模、管理水平、企业文化和民主管理工作基础等方面存在较大的差异性，加之思想认识、规范运作、作用发挥等方面存在的一定问题，因而在推进职代会制度建设时，需要考量不同类型非公企业的实际，因企制宜，循序推进，而不能搞一切刀。我们可采取双措并举的形式，分类推进非公企业职代会工作，即对于规模以上的非公企业采用独立建制与小微企业由区域性、行业性职代会先行覆盖两种推进方法。职代会民主制度建设的重点工作领域应是有一定规模的非公企业的，要着力推进规模以上的非公企业单独建制，规范运作，落实职权，推动职代会的制度作用发挥到位。但另一方面，非公企业的主体是众多小微企业，要在推进企业内部建制的同时，选择非公中小企业集聚的区域或行业建立职代会制度，通过区域性、行业性职代会教育引导中小企业业主、经营管理者和职工通过民主方式调处劳动关系作用，让企业业主和经营管理者了解和掌握劳动法律法规基本要求，督促企业依法规范用工，保障职工基本权益。最终带动那些不愿建制或暂时没有条件建制的中小企业逐步建立健全企业内部职代会。

（二）职权定位

职代会的职权是企业职代会制度的核心，根据有关法律的传统规定和实践创新，在非公企业推行职代会制度的过程中，需要明确职代会制度的三项核心职权，即知情建议权、审议通过权、监督检查权，企业应保障职代会职权落实到位，职代会所作出的有关决定、决议具有法律效力，应该提交职代会审议而未提交的事项应被视为无效决定。具体而言，非公企业职代会的基本职权为：听取企业生产经营情况和发展规划，提出合理化建议；审议企业直接涉及职工切身利益的规章制度和重大事项，提出方案和意见，提交企业经营管理方与工会或者职工代表集体协商确定；审议通过集体合同草案和劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同草案，以及工会与企业经营管理方协商形成的经济性裁员方案等重大事项；检查监督职代会决定和审议通过事项的执行情况，劳动合同和集体合同的签订与履行、社会保险金交缴、职工教育培训经费提取使用情况，以及企业贯彻执行劳动法律法规的情况等。当然，非公企业可以在此基础上，根据各企业的实际对职代会的职权做些增补，构建完善的职代会职权体系。

（三）推进路径

近年来，多数省市为了推进企业民主管理制度，制定了许多地方性法规，然而在落实过程中，部分非公企业尤其是外资企业以法律效力低且各省市具体规定不一致等借口推辞建立职代会制度，因而需要在国家层面来统一部署，通过制订《企业民主管理法》或《职工代表大会法》等国家的基本法律，强力推行包括非公企业在内的所有企业都必须建立健全职代会制度，并通过政府及其职能部门行的政主导、劳动关系三方机制的联手推进、社会舆论的监督落实，共同督促非公企业完善民主制度，切实落实好广大非公企业职工的民主权利。在国家立法中，需要特别明确企业是实施职代会制度的主体，应当为职代会制度的建立和规范运作提供必要的支持和保障，履行好相应职责，如将建立健全职代会制度纳入企业的管理制度，主动把每年召开职代会的工作摆上本单位重要工作的议事日程，积极支持职代会闭会期间职工代表和有关民主管理专门小组（委员会）开展的日常民主管理活动。另外，国家劳动关系三方要围绕非公企业推进职代会制度的实际，可遵循阶段推进、要素管理的原则，将推进工作分为初、中、高三个阶段，明确各阶段基本要素和工作重点循序推进，由浅入深、逐步完善、渐进式提高。

总之，非公企业是在企业出资方的物质资本投入与劳动者的人力资本投入下所共同构成的经济组合体。实行以职代会为基本形式的企业民主管理，不仅仅是维护职工的民主权利，还能有效协调企业劳动关系，促进企业与职工的共同发展。当前，要着重通过加强国家立法，强化顶层制度设计，督促非公企业树立法治意识与责任意识，主动建立健全职代会等民主管理制度，推动企业劳动关系和谐稳定，进而促进整个社会的民主化进程，为中国的民主政治建设做出应有的贡献。